Gestão de Regiões Metropolitanas - Complexidades e DesafiosPublicada em 16/01/2015 às 10h52


Por João Costa Aguiar Filho*

À semelhança do Brasil, a região do Vale do Aço vivenciou um acelerado crescimento de suas áreas urbanas nos últimos 40 anos e com isso, viu a expansão das cidades trespassar os limites administrativos municipais. Intitulado inicialmente como Aglomerado Urbano do Vale do Aço – Aglurb Vale do Aço, esta extensa malha urbana forma uma unidade socioeconômica, com interesses e problemas comuns e cujos serviços deixam de carrear exclusivamente um interesse local. Tal situação fática reconhecida como passível de constituição de uma região metropolitana revela desafios e complexidade em sua gestão.

Criadas inicialmente na década de 70, as regiões metropolitanas são um fenômeno relativamente recente em nosso cotidiano e em nosso ordenamento jurídico, sua instituição serve para possibilitar a gestão do território conurbado. Com a Constituição Federal de 1988, os Estados adquiriram a competência para criar e gerir regiões metropolitanas, o que tem resultado em modelos diversos de gestão, embora de forma geral busquem evidenciar a promoção da organização, planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum, conforme previsto na cártula constitucional.

A Constituição Mineira considera função pública de interesse comum toda atividade ou serviço cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto nos municípios vizinhos e prevê que sua gestão será unificada.

Juristas e pesquisadores têm se ocupado de estudos relacionados com a gestão de regiões metropolitanas e das funções públicas de interesse comum, principalmente no que diz respeito à repartição de competência entre os entes federados para atuar nestas unidades administrativas, tendo em vista que a estrutura federativa brasileira prevê autonomia administrativa e legal de gestão apenas para a União Federal, os estados, os municípios e o Distrito Federal. Sabe-se que a malha urbana contínua demanda serviços públicos que os municípios, de forma isolada, não conseguem prestar, porém, há que se considerar a autonomia constitucionalmente conferida a cada ente federado e a impossibilidade de um município interferir nos demais.

No caso das regiões metropolitanas de Minas Gerais, o sistema de gestão integrado é estruturado a partir de três alicerces: Assembleia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano e Agência de Desenvolvimento Metropolitano. A legislação também define os instrumentos de gestão e pilares do sistema: o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.

A Assembleia Metropolitana é um órgão de decisão superior e de representação dos municípios composta por representantes do Poder Executivo do Estado, representante da Assembleia Legislativa e de cada município na pessoa do Prefeito e do Presidente da Câmara Municipal integrante da Região Metropolitana. O Conselho Deliberativo é a instância colegiada composta por representantes do Poder Executivo Estadual, do Poder Executivo de cada Município que compõe a região metropolitana, da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais e da sociedade civil organizada. A Agência de Desenvolvimento Metropolitano – Agência RMBH e RMVA – é a autarquia territorial de caráter técnico e executivo, com fins de planejamento, assessoramento, regulação urbana e apoio à execução das funções públicas de interesse comum na região metropolitana.

A gestão metropolitana ainda dispõe de um Fundo, constituído com recursos do Estado e dos municípios metropolitanos, para financiar seus projetos e de um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI- que tem como objetivo instituir um processo de planejamento integrado metropolitano de curto, médio e longo prazo, envolvendo os municípios das regiões metropolitanas.

A Região Metropolitana do Vale do Aço foi instituída em 30 de dezembro de 1998, pela Lei Complementar 51, alterada pela LC 88/2006, e regulamentada pela LC 122/2012. Com a regulamentação, o Vale do Aço se deparou com uma questão paradigmática: se aos municípios cabe a gestão e administração dos interesses locais, a quem cabe a administração de uma região metropolitana? A Constituição Mineira é enfática ao afirmar que cabe à Assembleia Metropolitana, ao Conselho Deliberativo e à Agência Metropolitana. Como fica a autonomia municipal diante desse sistema de gestão metropolitano?

A estrutura montada pelo Estado de Minas Gerais supõe a não existência de uma autoridade metropolitana individual delegada pelos municípios ou pelo Estado, mas sim organismos coletivos com participação dos dois entes e da sociedade. Controvérsias existem quanto ao dimensionamento da representação de um ou de outro ente e principalmente a da sociedade civil. Se no Conselho Deliberativo há previsão de apenas um representante da comunidade metropolitana, na Assembleia Metropolitana não há nenhuma representação popular. O papel da Agência Metropolitana é tido como de articulação executiva e operacional do processo decisório, o que não a coloca acima dos colegiados institucionalizados.

Como é previsto na própria Constituição Federal, a criação de regiões metropolitanas e a atribuição de competência de instituí-las aos Estados não suscita maiores polêmicas quanto a isto, contudo, impõe-se a obrigação de estruturar arranjos que possam compatibilizar este preceito com as competências dos entes federados envolvidos. Autores de relevo como Hely Lopes Meirelles e Alaôr Caffé Alves defendem que a autonomia municipal seja “temperada”, já que ela comporta diversos “graus”, e seu exercício precisa ser harmonizado com as funções públicas de interesse comum, mas sem ferir o processo legislativo envolvido na gestão municipal.

Se a organização da Região Metropolitana na forma decidida pelo Estado ao instituí-la, embora em processo de aprimoramento, já garante a manifestação dos poderes locais no processo de tomada de decisões que os afetem, a reflexão que se apresenta é a de se os assentos do Prefeito Municipal e do Presidente do Legislativo nos fóruns deliberativos metropolitanos suprem formalmente a participação municipal.

Como se sabe um Prefeito só pode fazer o que o sistema normativo prescreve. Neste sentido, o art. 29 da Constituição Federal determina que o Município rege-se por uma Lei Orgânica, votada e promulgada pela Câmara Municipal. Esse instrumento normativo, espelho local das constituições federal e estadual, e regulador do processo legislativo municipal, define matérias reservadas à lei para sua deliberação.

As Câmaras Municipais detêm, na condição de expressão do Poder Legislativo Municipal, a Função Legislativa que consiste na elaboração de leis de competência municipal, a Função Fiscalizadora revestida no poder e dever de acompanhar a aplicação dos recursos, a observância do orçamento e a implementação das leis.

No exercício da Função Legislativa algumas matérias são enumeradas pela própria Constituição Federal como de competência municipal e, portanto, objeto de submissão ao processo legislativo local, dentre outras as que tratam dos tributos municipais; concessão de isenções e benefícios fiscais; aplicação das rendas municipais; elaboração das diretrizes orçamentárias, dos orçamentos anuais e dos planos plurianuais dos municípios; ocupação do solo urbano e proteção do patrimônio municipal.

Assim, colocam-se as seguintes questões: decisões no âmbito metropolitano e que por consequência, embora sejam tidas como de interesse comum, atinjam o Município poderiam ser tomadas na Assembleia ou no Conselho Metropolitano, obrigando o ente local à sua aplicação? As deliberações e resoluções da Região Metropolitana que tratassem de temas constitucionalmente delegados aos municípios e reservados às leis municipais deveriam se submeter a um processo de ratificação ou confirmação obedecendo ao processo legislativo regulado no âmbito de cada entidade local?

A complexidade do processo decisório que envolve a organização de uma região metropolitana não permite uma resposta fácil às perguntas acima. Certo é que o conflito de competência se expressa mais claramente na relação entre os entes Estados e Municípios, e potencializa o desafio que instiga estudiosos a confrontar jurisprudência e produção doutrinária no sentido de compatibilizar e atenuar o emaranhado cipoal de obstáculos para, observado o sistema federativo brasileiro, proporcionar a gestão de funções públicas cujo interesse é comum.

Apesar do modelo mineiro de gestão metropolitana ser um avanço em termos de arranjo metropolitano, pois permite a participação dos municípios e da sociedade civil no processo de tomada de decisão, ele pode e deve ser aprimorado no sentido da democracia participativa.

A intensificação das discussões, ajustes e todas as formas possíveis de construção de consensos, tudo com ampla participação popular e observação dos mecanismos formais de decisão municipal, apresentam-se como meios seguros para o alinhamento dos interesses locais aos interesses supra municipais e alcançar a gestão integrada e participativa na Região Metropolitana do Vale do Aço.

Os conflitos urbanos são próprios de um ambiente tão rico, diversificado e por vezes, contraditório que são as regiões metropolitanas. Mas a busca pelo bem comum e pelo desenvolvimento da região passa certamente pelo ordenamento de seu território, pela organização dos serviços públicos à realidade das cidades conurbadas, pelo enfrentamento da repartição de competências do sistema federativo brasileiro e pela participação democrática no processo de tomada de decisão.

*JOÃO COSTA AGUIAR FILHO – Advogado, Mestre em Direito e Instituições Políticas pela Universidade FUMEC, Especialista em Direito Urbanístico pela Pucminas, Professor do Unileste, membro da equipe de elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana do Vale do Aço – PDDI, Gerente Jurídico da Santa Casa de Misericórdia de Belo Horizonte, ex Secretário Municipal de Trabalho e Ação Social, Serviços Urbanos e Meio Ambiente e de Planejamento de Ipatinga. 

JULIANA DORNELAS MACHADO FLORES DE MENDONÇA – Advogada, Mestre em Planejamento Regional e Urbano pela Universidade de Aveiro - Portugal, Gerente de Apoio à Ordenação Territorial da Agência Metropolitana do Vale do Aço – ARMVA.

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